제3장 서울의 성장과정 및 실태분석

제1절  강남북 불균형 성장

  지난 몇 년간 아파트 값이 폭등하여 서민들의 내 집 마련 희망이 상실되고 빈부격차가 확대되는 심각한 부작용이 나타나고 있다. 5년 동안 2배 이상 폭등한 분양가와 각종 투기적 가수요에 의해 참여정부 동안 아파트 값이 150조원 이상 폭등하였다. 이러한 아파트 값 폭등은 분양가 자율화 이후 강남의 재건축과 수도권의 공공택지에서 공급되는 아파트에 분양가는 주변시세에 맞춰 높게 책정하면서도 아파트 분양에 따른 막대한 개발이익은 공적으로 환수되지 않고 사유화되면서 부동산투기를 조장한 결과이다. 더욱 심각한 문제는 이에 대한 적절한 대책이 마련되지 않을 경우, 강남 발 아파트 값 폭등이 수도권과 전국으로 확산되고 부동산 투기가 다시 만연하여 걷잡을 수 없는 사회적 부작용을 초래할 것이라는 점이다.

  지난 5년간 서울의 아파트 분양가는 2배 이상 폭등하여 서민들은 내 집 마련의 희망을 포기하게 되고 주택의 소유여부에 따라 소득의 양극화가 심화되고 빈부격차가 확대되는 원인이 되고 있다. 98년 평당 543만원에 불과하였던 아파트 분양가는 2003년에는 1,102만원으로 2배 이상 폭등하였다. 이 기간동안 서울의 물가 상승률은 15.7%에 불과하여 분양가가 얼마나 비정상적으로 폭등했는가를 보여주고 있다. 서울의 분양가 폭등은 강남을 중심으로 하는 재건축 단지의 높은 분양가에 핵심적 원인이 있다. 2006년 강남 재건축 단지의 분양가는 이미 2,000만원을 넘어섰다. 더욱 심각한 문제는 대부분의 재건축 단지에서 분양가는 주변 시세에 맞춰 책정한 반면 대지비와 건축비는 부풀려 허위로 신고하였다는 것이다.

  최근 몇 년간 아파트 값이 폭등하고 부동산 투기가 만연하여 시민들은 내 집 마련의 희망을 상실한 반면 개발이익의 사유화로 인해 불로소득이 확대되고 양극화 현상이 심화되고 있다. 따라서 토지의 공익적 가치를 회복하고 토지의 용도변경 등에 따라 발생하는 막대한 불로 소득을 환수할 수 있는 개발이익 환수장치의 필요성이 강조되고 있다. 또한 미봉책으로 내놓은 강북 균형발전 촉진지구, 뉴타운 추진 등은 제 역할을 못하고 부작용만 양산하고 있는 실정이다.

제2절  수도권의 과밀

  수도권은 중심도시(central city)와 교외지역(suburbs) 또는 주변지역(fringe)으로 구성된다. 우리나라의 경우 서울특별시(25개구), 인천광역시(8개구 2개군), 경기도(23개시 8개군) 일대라 할 수 있다.

  우리나라는 국토면적의 12%인 수도권에 인구의 46%가 거주하고 있다. 뿐만 아니라 예금의 65.9%, 대출의 61.7%가 수도권에 집중되어 있으며, 정부투자기관의 83%, 100대 기업 본사의 95%가 수도권에 소재 한다.

(대한민국정부, 2000년 5월)

  이러한 국토불균형 현상은 수도권 및 대도시권의 과밀문제와 지방 중소도시 및 농촌지역의 과소문제를 동시에 유발시킨다. 과밀문제는 서울 및 서울 인접 도시들로 구성된 서울 대도시권에서 특히 심각하다. 수도권의 인구 및 산업기능의 과밀현상은 세계적인 유례를 찾아보기 힘든 수준에 이르게 되었다. 우리나라만큼 수도권이 과밀화되어 있는 국가가 없다. 우선 서울시의 면적(606㎢)에 천만 명을 상회하는 인구가 거주하는 도시가 없다. 동경만 하더라도 동경도 23개 특별구(면적 617㎢)에 815만이 거주한다. 런던, 파리, 뉴욕을 동일한 면적으로 구획하면 서울의 50～60% 정도의 인구가 거주한다.

  중심 대도시의 인접 도시들이 포함된 대도시권 차원에서 인구집중문제를 조명하면 문제는 더욱 심각하다. 동경도의 행정구역면적(2,183㎢)과 유사하게 세계 대도시권을 구획하면 동경도에 약 1,200만인이 거주하는 반면 서울 대도시권에는 약 1,900만이 거주한다. 런던, 파리, 뉴욕 대도시권의 인구 규모는 서울 대도시권 인구의 절반 이하 수준이다. 즉, 서울 대도시권은 세계 주요 대도시권과 비교하면 2배 이상의 과밀현상을 보이고 있다. 이와 같은 여건을 고려할 때 우리의 수도권이 필요로 하는 것은 인구와 주택이 아니라 녹지와 도시기반시설이다.

  수도권에서는 과밀화에 따른 주택 부족과 교통 혼잡, 환경악화 등 사회적 비용이 날로 증가하고 있으며, 반면에 지방에서는 기반 시설, 생활편익 시설, 문화공간의 부족에 따른 삶의 질 저하 및 취업과 정보 기회의 결핍에 따른 공동화 현상이 초래되고 있다. 더욱 심각한 문제는 IMF 이후 인구와 산업의 수도권으로의 집중이 더욱 가속화되고 있다는 점이다. 따라서 수도권내의 대규모 신도시는 신중히 검토되어야 하며 수도권 주택 문제 해결은 기본적으로 지방과의 기능분담 정책과 함께 추진되어야 할 것이다. 

현재 수도권은 서울과 판교 신도시, 과천, 안양, 의왕, 군포, 수원, 성남, 부천, 의정부 등의 도시 간 경계가 사라지고 거대 도시를 형성하게 되어 더욱 심각한 교통, 환경문제를 유발하고 있다. 또한 이는 용인, 광주 등 경기 남부권 전역으로 확대되어 서울과 경기 남부권 전체가 하나의 거대도시로 이어지는 심각한 부작용을 낳고 있다.

제3절  외곽 도시의 불균형 개발

  수도권 신도시 개발을 통해 지방 인구가 정착할 수 있는 주거가 제공됨으로써 인구의 수도권 집중이 가속화됐다. 이것을 통해 수도권의 기능 및 위상이 강화되고 그에 따라 수도권의 정치적 영향력이 커지며 공공부문 및 민간부문의 투자가 뒤따르게 된다. 이것은 다시 인구 및 산업의 수도권 집중을 촉진시킨다.

  이러한 순환 과정을 통해 수도권은 주택문제, 교통문제, 환경문제 등

과밀로 인한 막대한 폐해를 감수해야 할 지경에 이르게 된다. 한편, 지방도시 및 농촌에서는 인구가 유출됨으로써 산업기능이 약화되고, 상대적 박탈감이 팽배해진다. 필연적으로 지역개발 투자가 제대로 이루어지지 않고 있으며 산업기반마저 흔들리게 된다. 이러한 과정을 통해 다시 지방의 산업과 인구가 수도권으로 유출되는 악순환이 계속된다.

  결국 수도권 신도시 개발을 통한 인구 및 산업의 수도권 집중은 수도권의 과밀문제와 지방도시 및 농촌의 과소문제를 동시에 초래한다. 지방도시 및 낙후지역에 대한 지역개발 투자가 병행되지 않고 수도권 신도시만 개발될 경우 국토의 불균형 현상은 더욱 심화될 것이다.

  현재까지도 새로운 주거단지의 계획이 서울과 근접한 지역에 치중되어, 결국 새로운 주거지역은 수도권과 서울의 과밀로 이어질 수밖에 없는 실정이다. 새로운 신도시 개발의 방향은 일본 동경에서의 사례와 같이 서울과 최소한 통행 시간이 두 시간 정도의 지역으로 한정하여야 할 것이다. 또한 직장과 주거지가 함께 활용되는 직주도시를 신도시로 개발하여야 할 것이다. 그래야만이 외곽도시의 불균형 성장도 바로 잡아질 수 있을 것이다.

제4절  수도권 5대 신도시의 부적절한 위치 선정

  수도권 정책은 1990년을 전후하여 5대 주택 신도시의 건설을 계기로 시작되었는데, 적극적으로 도시를 개발하는 확대정책으로 변환되었다. 이 정책은 결국 주택 확대정책으로 연결되었는데, 수도권의 주택정책은 양도소득세, 채권입찰제, 공인중개사 도입 등에 중점을 두던 종래의 투기수요 억제정책에서, 재건축, 불량지구 개선, 영세민 주택건설, 5백만 호 건설 등 주택생산 확대정책으로 방향전환이 이루어졌다.

  2000년의 수도권은 지자체의 재정 확보를 위한 ‘난개발의 광풍’과 대통령 공약 실천이라는 명분으로, 1990년 이후 서울주변의 빈터에 5개 신도시를 세워 100여 만 명을 끌어들였다. 정부 통계에 의하면 90년대 수도권 순 전입인구는 122만9572명이다. 따라서 5개 신도시가 들어선 90년대에 여과 과정을 통해 비수도권에서 인구를 흡인한 것이 된다. 이러한 집중화는 국민 모두가 걱정하는 바이다.

  그런데 다시 한번 짚어봐야 할 것은 과거 5대 신도시는 제대로 계획된 신도시였는가라는 의문이다. 따져보면 내부는 계획된 도시였으나 외부환경은 신도시를 받아들일 계획이 없었다. 先계획 後개발의 관점에서 판단하면, 결코 계획된 것이 아니라고 봐야한다. 말하자면 무계획 신도시이다. 사업재정으로 마련한 인프라도 신도시와 서울의 직결에 초점을 두었지 주변의 기존 시가지를 통합적으로 고려한 것이 아니다. 분당과 성남의 관계가 그러하고, 일산과 고양, 중동과 부천의 관계가 그러하다.

  문제는 과거와 유사한 상황에 놓일 가능성이 지금부터는 없는가 하는 것인데, 신도시 개발론은 그러한 가능성이 충분하다고 본다. 주택수요에 대응하려는 노력이나 적정한 수준의 건설사업 투자는 필요하나, 그렇다고 과거의 신도시와 같은 대규모 난개발을 용인할 수는 없다.

<표 3-3> 수도권 신도시 주요 특징과 개요

제5절  신규 도시들의 자족성 미비

  단순한 주거 단지가 아닌 도시로서의 성격과 기능을 수행하기 위해서는 자족성의 확보가 무엇보다 중요하다. 신규 도시가 자족기능을 확보하기 위해서는 계획 단계에서 이미 자족기능을 부여하여야 하고 자족기능을 유지할 수 있는 전략이 수립되어야 한다. 그럼에도 불구하고 새로 신설되는 도시는 주택공급 목적 일변도의 계획 하에서만 진행되었다.

  신규 도시가 자족기능을 확보하기 위해서는 먼저 기반시설이 충분히 공급되어야 한다. 그러나 현재의 신규 도시들은 인접도시, 특히 서울과 수도권 전체와 연결되는 도로, 전철 등의 선행적 투자와 건설이 미흡하다. 신규 도시는 아파트 건설에만 주력하였고 자족성을 증대시킬 수 있는 시설과 기능은 충분히 입지하지 못했다. 상당한 기간이 지난 현재에도 자족성을 충족할만한 시설과 기능이 부족하여 신도시는 여전히 주택 기능 위주로 존재하고 있다. 결국 신도시들은 단순한 교외 지역 주거단지 기능에만 머무르고 있다. 따라서 자족성 없는 주택단지를 양산함으로써 수도권 5대 신도시는 광역적 교통문제, 에너지 및 자원낭비, 환경문제 등 각종 문제를 유발하게 되었다.

  분당, 일산, 평촌, 중동, 산본 등의 기존의 신도시가 아직도 자족적 기능을 수행하지 못하고 있는 실정에서, 용인, 과천, 구리, 금촌, 파주, 양주, 김포, 화성, 오산, 남양주, 포천 등지의 외곽 도시의 대규모 신규 주거 단지 개발도 전혀 도시의 인프라가 존재하지 못한 상태에서 시행되고 있다.

  기존의 도로망과, 철도 노선으로는 새로운 대규모 주거 단지의 교통 수요를 맞추지 못하여 시간이 흐를수록 수도권으로의 출퇴근 시간이 늘어나고 있는 실정이다.

제6절  도시 팽창으로 인한 교통 혼잡 문제

  서울은 인구, 산업, 정보가 집중된 거대 도시이다. 2006년 12월 현재 주민등록상 서울시 총인구는 10,287,847명, 인구밀도는 16,994인/㎢이며 주요 기업과 대학 행정기관이 서울에 있다. 서울은 이미 환경적 용량을 초과하여 개발되었으며, 상당한 지하 개발로 인하여 토양변화에 따른 식생파괴, 경관훼손, 지하수 고갈 등의 환경문제가 막대하다.

  더구나 수도권 5개 신도시가 서울로부터 20～25㎞에 위치하고 있어 서울 내부의 극심한 주택 부족과 지가의 상승을 일시적으로 막을 수는 있었으나, 광역적으로 서울의 교외화를 초래하였다. 더욱이 자족성을 제대로 갖추지 않은 탓에 서울 의존적인 침상도시로 계획되어 출퇴근시간의 교통량 체증현상을 보이고 있다.

  신도시 문제를 교통의 관점에서 접근하면 토지이용과 교통계획의 부조화로 인한 문제라고 파악할 수 있다. 신도시에 거주하고 있는 주민들의 대부분이 서울에 직장을 두고 서울지역으로 출퇴근함으로써 오히려 통근거리가 확대되고 서울로 진입하는 도로의 혼잡을 야기 시켜 막대한 사회비용을 초래하고 있다. 결국 당초의 자족적 신도시라는 개념보다는 베드타운의 기능밖에는 수행하지 못하는 결과를 초래한 것이다. 단순한 주거단지가 아닌 도시로의 성격과 기능을 수행하기 위해서는 신도시 자체의 자족성이 매우 중요하다. 그러나 분당․일산 신도시와 같이 서울의 기능분산을 의도했던 신도시는 예상한 만큼 서울의 기능이 분산되지 못해, 생산기반의 자족성이 경기도 여타 도시에 비해 떨어지는 편이다. 즉, 이들 신도시는 아파트 건설에 주력하였고 자족성을 증대시킬 수 있는 시설과 기능이 충분히 입지하지 못했다. 그래서 서울로의 교통량이 증가할 수밖에 없는 실정이다.

  상당한 기간이 지난 현재에도 자족성을 충족할만한 시설과 기능이 부족하여 신도시는 여전히 주택기능 위주로 존재하고 있어, 단순한 교외지역 주거단지 기능에만 머무르고 있다. 신도시 입주자의 통근 통행 분석결과 표본으로 선택된 가구들의 신도시 이주 전과 이주 후의 평균 통근시간은 각각 24.7분과 59분으로 신도시 이후 통근시간이 34.3분 증가한 것으로 나타났다. 이는 신도시 건설이 실질적인 직주 도시로서의 기능이 매우 부족하며, 교통난이 매우 심각하다는 것을 나타내고 있다.

  그로 인해 5개의 신도시는 직주 원격화를 조장하는 결과를 가져와 서울 의존적인 장거리 통근 통행이 증가하여 교통 혼잡을 야기하고 있다. 서울로의 통근 통행률을 보면 성남시의 경우 1990년에 36%이던 것이 분당 신도시가 들어선 뒤인 1997년에 45%로 올라갔고, 고양시의 경우는 1990년에 54%이던 것이 일산 신도시가 개발된 후 1997년에는 59%로 올라갔다. 그 이전에 신도시로 건설된 과천시는 60%를 상회하고 있다. 자족성이 부족한 이들 신도시의 직주분리 현상은 결국 사회적 불경제를 초래하고 있다.

  신도시 계획은 전체의 공간구조와 토지이용 계획과 연계시켜 도로․철도 등의 광역교통계획을 수립한 후 이를 바탕으로 신도시의 시설배치 계획과 교통계획을 수립해야 하나, 수도권 5대 신도시 건설은 이러한 점을 간과하였다. 이로 인하여 신도시와 서울 등 대도시를 연결하는 가로망의 위계가 약하고 연결성이 부족한 현상을 초래하였다. 장거리 출퇴근자를 위한 숙소만이 들어선 기형적 신도시는 서울과의 연계 교통량을 증가시키고, 이로 인한 엄청난 사회․경제적 비용을 발생시키는 주범이 되고 있다.

제7절  도심 재개발의 철학 부재

  도심 재개발은 궁극적으로는 주거환경 개선과 노후 주택을 개량하여 거주민에게 더 좋은 주거 환경을 만들어 주는데 목적이 있다. 그러나 대부분의 도심 재개발사업은 시행 후 원주민은 집을 팔고 다른 곳으로 이주하는 현상이 일어나고 있다. 즉, 재정착이 안 되는 것이다. 서울시가 2006년 9개 재개발 지구를 조사한 결과 조합원 재정착율이 45.8%에 그쳤다. 현재 체계로는 원거주자는 재개발에 쫒겨 떠돌아다니며 또 다른 불량주거지로 이주해야하는 모순이 생긴다.

  도심 재개발의 초기 실시 요인으로는 불량한 경관을 개선하려는 의도가 있었다. 특히 1962년 신설된 도시계획법이 개정되면서 재개발지구를 설정한 것은 불량 경관을 개선하려는 의도가 주축을 이루고 있었다. 그 결과 서울에서는 남북적십자회담의 북측참가자가 지나가는 도로의 양측이 재개발된 사례도 있었다.

  도시의 경관 보존과 균형 잡힌 도시구조의 개선효과도 도시 재개발의 주요 목적이 되는 것을 간과해서는 안 될 것이다. 그러나 도시 공간 구조의 변화만을 고려한다면 이는 반쪽짜리 재개발일 수 있다. 그 지역에 사는 모든 주민의 주거를 포함한 삶의 질 향상을 추구해야 한다. 즉 공간적 재개발이 아닌 사회적 재개발을 구상해야 한다. 낙후된 지역을 재개발한다는 것은 단순히 지역 공간 구조의 재편만을 의미하는 것은 아니다. 공간구조의 재편을 포함하여, 지역주민의 삶에 도움이 되는 방향으로, 지역 경제, 지역 사회, 지역 환경 등을 종합적으로 개선시키는 것을 의미한다. 민간부문이 이런 공동체적 필요에 적극적으로 뛰어들기는 쉽지 않다. 그렇기 때문에 부분적으로 공공 부문의 개입이 요구되는 것이다. 다양한 주민들의 의견이 개진될 수 있는 법적인 제도가 필요하며, 지역 주민과 지역단체 혹은 사회단체들의 참여의 폭을 보다 넓혀야 한다.